La nefasta situazione scaturita dal nuovo Coronavirus sta mettendo a dura prova anche la sensibilità istituzionale propria di questo paese. L’emergenza – invocata dalla pubblica autorità nei preamboli di tutti gli ultimi decreti del presidente del Consiglio – in tale condizione assumerebbe essa stessa il rango di fonte di diritto extra ordinem, come ha recentemente ricordato il costituzionalista Francesco Clementi sulle colonne del Sole 24 Ore; sarebbe idonea, di conseguenza, ad attrarre nella sfera della ragion di Stato una serie di materie costituzionalmente rilevanti che da essa dovrebbero sempre restare immuni.
Al contrario di quanto affermato da Marco Minniti nel titolo del suo ultimo libro: «Sicurezza è liberta», le istanze e le politiche securitarie – anche ai tempi del Coronavirus – rappresentano un espediente, spesso ritenuto ragionevole, di restringimento dei diritti di libertà. L’obiettivo del seguente contributo non è quello di entrare nel merito della situazione sanitaria, né tantomeno di contestare l’opportunità politica e sociale delle difficili scelte che il governo ha compiuto. Lo Ius, ciononostante, a differenza della Lex, non è mai suscettibile di essere derogato. Il dibattito scaturito dall’intervento che Giacomo Matteotti ha tenuto alla Camera il 30 maggio 1924 insegna che l’inosservanza della legalità procedurale è sintomo di una crisi della democrazia, e che proprio nei momenti di necessità e urgenza dev’essere monitorata con maggiore rigore.
«Io chiedo di parlare non prudentemente, nè imprudentemente, ma parlamentarmente!», rispose il deputato socialista quando il Presidente dell’Assemblea gli intimò di procedere con prudenza. Fu l’intervento che pagò con la vita, ma che consapevolmente ritenne doveroso per senso del diritto, con la caparbietà di chi antepone la tutela delle libertà al rischio di risultare irragionevole.
È velleità di questo contributo – evitando impropri parallelismi con l’epoca sopraindicata – mettere in luce le criticità giuridiche, soprattutto procedurali, derivanti da una situazione emergenziale quale quella che in questi giorni si impone sulle vite di ognuno di noi.
La nostra Costituzione stabilisce le condizioni alle quali è ammesso il ricorso alla decretazione d’urgenza,all’articolo 77; lo strumento del decreto-legge è stato utilizzato dal governo Conte il 23 febbraio 2020 al fine di investire le autorità competenti del potere di attuare misure necessarie al contenimento dell’epidemia, anche lesive dei Diritti Fondamentali. Tutti i successivi decreti del presidente del Consiglio, in particolare quello dell’8 marzo – le cui misure sono state estese all’intero territorio nazionale con il DPCM del giorno successivo – e quello dell’11 marzo, non essendo atti aventi forza di legge sarebbero di per sé incapaci di limitare i Diritti Fondamentali, tra cui la libertà di circolazione, la cui inviolabilità è garantita da una riserva di legge rinforzata per contenuto all’articolo 16 della Costituzione. Traggono fondamento giuridico, quindi, dal decreto-legge del 23 febbraio, convertito in legge dal parlamento il 5 marzo.
Non è questa la sede idonea ad affrontare il dibattito relativo all’utilizzo spropositato che i governi italiani degli ultimi quarant’anni hanno fatto di un istituto il cui ricorso – nelle volontà dei Costituenti – avrebbe dovuto essere estremamente più limitato. Qui è sufficiente ricordare che lo stesso Costantino Mortati, nel corso del dibattito in Assemblea, si è più volte espresso in senso contrario all’inserimento di tale istituto in Costituzione, il cui utilizzo, a suo avviso, avrebbe dovuto essere circoscritto al solo caso di guerra.
Illuminante a questo proposito risulta anche l’intervento tenuto del deputato liberale Roberto Lucifero il 21 settembre 1946, nel corso dei lavori della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione, di cui segue un estratto: «La libertà può essere garantita soltanto da leggi che non consentano eccezioni, perché, quando noi vogliamo che l’eccezione entri nel sistema, noi non sappiamo più quando e da chi si potrà porre un limite alla eccezione. Si è sempre tempestato contro il decreto-legge, di cui si usava e si abusava quando era discussa la sua costituzionalità; ma qui, badate, il decreto-legge diventa una forma ordinaria di legiferazione, perché, una volta che è entrato nel sistema, diventa una forma ordinaria, una forma a cui legittimamente si può far ricorso, una forma sulla cui legittimità arbitro primo è un settore molto limitato di quelli che sono i complessi poteri dello Stato», e ancora, prima di concludere: «Dove si consacra in una legge che i diritti di libertà possono essere sospesi, onorevoli colleghi, in quel Paese la libertà già non esiste più».
Limitare i Diritti Fondamentali tramite decreto-legge, per quanto legittimo, non potrebbe non risultare una forzatura delle garanzie democratiche; il costituzionalista Marco Olivetti nel corso di una recente intervista al Foglio ha paragonato la situazione attuale, con un governo che emana decreti e un Parlamento praticamente assente, alle dittature dell’Antica Roma. L’illustre Sabino Cassese, nelle stesse colonne, ha sostenuto che il delirio regolatorio intrapreso dal presidente del Consiglio non rispetti appieno i criteri stabiliti dalla Corte Costituzionale.
Entrando più dettagliatamente nel merito dei contenuti dei decreti vi sono in particolare due criticità. La prima è relativa, appunto, alla libertà di circolazione. Il decreto-legge del 23 febbraio 2020 n.6 – che, come detto, è il fondamento giuridico dei successivi DPCM, alle cui disposizioni dev’essere sempre scrupolosamente possibile ricondurre queste ultime – contiene un elenco delle misure specifiche che l’autorità ha facoltà di adottare, come in parte ha fatto tramite gli arcinoti successivi decreti del presidente del Consiglio. Tra queste vi sono i divieti di: «allontanamento dal comune o dall’area interessata da parte di tutti gli individui comunque presenti nel comune o nell’area», e di: «accesso al comune o all’area interessata». Dalle disposizioni in esame si deduce il divieto di uscita dal proprio comune e quello di entrata in comuni diversi dal proprio. Fin qui è chiaro, ma nel Decreto in questione – l’unico capace di limitare un Diritto Fondamentale garantito da riserva di legge – non è mai specificato se è come l’autorità possa impedire ai cittadini di uscire liberamente di casa senza motivo alcuno di necessità. Il generico termine “area” non sembra soddisfare il requisito di specificità. Allo stesso modo, non risulta specifica la disposizione di cui all’articolo 2 dello stesso Decreto: «Le autorità competenti possono adottare ulteriori misure di contenimento e gestione dell’emergenza, al fine di prevenire la diffusione dell’epidemia da COVID-19 anche fuori dai casi di cui all’articolo 1, comma 1». Sui decreti–legge, in quanto strumenti ai quali il governo può ricorrere soltanto per ragioni di necessità e urgenza, è imposta una serie di limitazioni e di criteri – in parte scritti nella stessa Costituzione, in parte ricostruiti dalla giurisprudenza costituzionale – volti a impedire alla pubblica autorità di abusarne. Tra questi vi sono i criteri di specificità e di immediata applicabilità, ricavabili esplicitamente dal testo dell’articolo 15 della Legge 400 del 1988 la quale – pur non avendo rango costituzionale e non potendo essere assunta a parametro di legittimità costituzionale – è stata più volte citata dalla Corte, che l’ha definita strettamente collegata all’art. 77 della Costituzione.
La clausola aperta relativa alle misure che l’autorità avrebbe il potere di attuare ai fini del contenimento dell’epidemia, non può essere ricondotta né al requisito di specificità né a quello di immediata applicabilità delle disposizioni, in quanto con essa il governo non avrebbe posto alcun limite all’azione lesiva dei Diritti. La stessa Corte Costituzionale, inoltre, in molteplici pronunce ha chiarito che da un eventuale vizio di costituzionalità di un decreto-legge conseguirebbe un vizio in procedendo anche alla legge di conversione, la quale non avrebbe alcun effetto sanatorio.
È impensabile ritenere i Diritti di Libertà degni della stessa tutela garantita ai servizi essenziali?
di Nicolo Scibelli
